Een stok achter de deur hebben wij niet.

De inspectie legt het af tegen de weerbarstige werkelijkheid.

De jeugdzorg is volop in beweging. De afgelopen jaren is de Regie in de jeugdzorg op de rails gezet en op termijn komt er, zoals in het regeerakkoord is aangekondigd, een nieuwe Wet op de jeugdzorg.

De bedoeling van deze veranderingen is dat instellingen en hulpaanbieders afgerekend worden op hun resultaten. De dienst die namens de overheid een oogje in het zeil houdt, is de Inspectie jeugdhulpverlening en jeugdbescherming - inderdaad een hele mond vol.

Haar werkterrein beslaat het gehele gebied van de jeugdzorg. Van ambulante jeugdhulpverlening, pleegzorg en
(semi-) residentiële voorzieningen tot rijks- en particuliere justitiële jeugdinrichtingen.

Haar taak is evenmin kinderachtig: ze houdt toezicht op de naleving van de wet- en regelgeving, vergaart informatie ten behoeve van de beleidsmakers en bevordert de kwaliteit van de jeugdzorg.

De vraag is echter of zij ook voldoende toegerust is om de jeugdzorg in het nieuwe millennium adequaat te controleren.

Wie wel eens een blik werpt op de jaarverslagen van de Inspectie jeugdhulpverlening en jeugdbescherming, krijgt gemakkelijk de indruk dat er in de jeugdzorg het nodige mankeert en dat het er, plat gezegd, barst van de misstanden.

Klachtenregelingen voldoen volgens de dienst niet aan de wettelijke vereisten, het recht op inzage en afschrift is niet goed geregeld, de onafhankelijkheid van de plaatsingsfunctie is niet duidelijk vastgelegd, het beleid rond seksueel misbruik schiet tekort, het dossierbeleid is niet adequaat, enzovoort.

Toch is die impressie volgens hoofdinspecteur Regine Aalders, die in de monumentale nieuwbouw van VWS, midden in de Haagse binnenstad resideert, niet correct. "Zelf heb ik het idee dat we met z'n allen beslist vooruitgang boeken.

Dat instellingen hun beleid helderder formuleren dan voorheen, dat men meer openheid jegens de cliënten betracht en dat er een duidelijk streven waarneembaar is naar kwaliteitsverbetering van de zorg.

Bovendien constateren we zelden dat een instelling of een bepaalde sector over de gehele lijn onder de maat is. In de regel gaat het om een bepaald onderdeel van hun beleid."

Het toezicht op de kwaliteit van de jeugdhulpverlening is door de wetgever in handen gelegd van de inspectie. Tot voor enkele jaren terug hield de dienst zich alleen bezig met de jeugdhulpverlening, maar sinds 1994 mag zij ook het toezicht op de jeugdbescherming tot haar taken rekenen.

Om haar werkzaamheden uit te voeren is het land in vier regio's onderverdeeld, met elk een regiokantoor (Haarlem, Zwolle, Rijswijk en Den Bosch), terwijl de aansturing vanuit het hoofdkantoor in Den Haag gebeurt. Ambtelijk valt de inspectie onder het ministerie van VWS, maar beleidsmatig is zij tevens verantwoording schuldig aan de minister van Justitie.

Daarnaast rapporteert zij aan de provincies en de drie grote steden die per slot van rekening het geld op tafel leggen voor de regionale jeugdhulpverlening.
De taakstelling van de inspectie komt er in enkele trefwoorden op neer dat zij toetst, oordeelt en aanbevelingen doet.

Zij let erop dat het beleid van instellingen voldoet aan de door de overheid vastgestelde wet- en regelgeving. Volgens Aalders houdt de inspectie vooral goed in de gaten hoe de hulpverlening door de instellingen geregeld wordt. Op welke noemer een cliënt in een instelling binnenkomt en hoe het hulpverleningsplan ingevuld wordt.

Maar ook hoe de hulp beëindigd wordt en de nazorg geregeld is. Daarnaast ziet zij erop toe dat de rechtspositie van cliënten gewaarborgd is.
Een opvallend afwezig element in de drieledige taakopvatting is de mogelijkheid om beleid af te dwingen.

De hoofdinspecteur bevestigt dat ook. "Anders dan de inspectie voor de gezondheidszorg beschikken wij niet over handhavingsmiddelen. In de jeugdsector is het uitgangspunt dat de instellingen verantwoordelijk zijn voor de kwaliteit van de zorg en zelf de normen daarvoor vaststellen, uiteraard binnen de wettelijke kaders.

Namens de overheid houden wij daar toezicht op, maar sancties zijn slechts aan de financiers voorbehouden. Zelf hebben wij geen stok achter de deur." Bij de evaluatie van de inspectie in 1996 is afgesproken dat de provincies en de rijksoverheid voortaan sneller zullen ingrijpen als dat volgens de inspectie nodig is.

Maar tot nu toe zijn er nog geen harde afspraken over sancties gemaakt. Er is toen ook besloten dat de inspectie in het vervolg vaker per instelling rapporteert. Net zoals in het onderwijs gaat de inspectie meer en meer instellingen in hun geheel doorlichten.

"Daarbij kijken we mede naar de manier waarop instellingen in de dagelijkse praktijk werken," betoogt Aalders. "Het punt is wel dat het toezicht toetsbaar moet zijn.

Vandaar dat het onderzoek van de cliëntendossiers zo'n belangrijke plaats inneemt in ons werk. Daarin staat onder meer het hulpverleningsplan omschreven, en dat dient aan allerlei aantoonbare en toetsbare vereisten te voldoen."

Het Poortje

Naast het gewone toezicht komt de inspectie ook in het geweer bij zogeheten calamiteiten. Een kwestie die nog niet zo lang geleden het nieuws haalde, was de kwaliteit van de opvang in de jeugdgevangenis Het Poortje in Groningen.

De wijze waarop de inspectie daar optrad, biedt een aardige illustratie van haar werkwijze. De aanleiding van de affaire vormde de onvrede, die onder een deel van het personeel van Het Poortje leefde, over de verdeel- en heerspolitiek van de toenmalige directeur Stoetman.

Volgens Wio Joustra die de affaire destijds in de openbaarheid bracht, was er sprake van een "volkomen paranoïde toestand" in de detentie-inrichting. "In de ogen van Stoetman, een echte psychopaat, kon je alleen voor of tegen hem zijn.

Wie van het personeel eenmaal aan de verkeerde kant stond, was voor zijn leven getekend. Het was daar een soort 1984." Het artikel dat Joustra in de Volkskrantschreef, leidde tot kamervragen en die op hun beurt tot het verzoek van de minister van Justitie aan de inspectie om een diepgaand onderzoek in te stellen.

Volgens de inspectie was de kwaliteit van de opvang op zich niet in het geding. Wel was er volgens regio-inspecteur Theo van Gilst veel mis in Het Poortje. "We troffen daar een zeer ernstige situatie aan."

Doordat het beleid onvoldoende uitgewerkt was en de controle gebrekkig, kon de inspectie er niet voor instaan dat de kwaliteit van de opvang structureel gegarandeerd was. In haar rapport gebruikte zij het beeld van "los zand" om de gevangenisorganisatie te kenschetsen.

Bovendien constateerde zij dat er sprake was van een "stagnerende interne communicatie". Gevallen van ernstige discriminatie, die eerder door personeelsleden gemeld waren, werden daarentegen niet aangetroffen. Bij dit laatste punt tekent Van Gilst echter aan dat er wel "fricties" waren tussen het merendeels witte personeel van de aan de gevangenis verbonden school en de veelal zwarte medewerkers van het internaat.

Het zou zijns inziens dan ook raadzaam zijn om "op termijn aan interculturele vorming te beginnen".

De bemoeienis van de inspectie met Het Poortje was daarmee allerminst beëindigd. In het afgelopen jaar voerde Van Gilst zowel intensief overleg met de directie en het bestuur van de jeugdgevangenis als met Justitie. In haar rapport had de inspectie tevens voorgesteld om het management te versterken.

Op aandringen van Justitie is dan ook een interim-manager aangesteld die zich expliciet moet bezighouden met het personeelsbeleid, de interne communicatie en de bewaking van de wet- en regelgeving. "Vervolgens is het aan ons als inspectie om te zien of de afspraken die tussen de verschillende partijen gemaakt zijn, dat wil zeggen het bestuur van Het Poortje, Justitie en de inspectie ook werken.

Onder meer gaan we kijken of het verbeterplan ook zijn effect heeft op de wijze waarmee er met de dossiers van de pupillen gewerkt wordt," aldus Van Gilst. Het wachten is wat hem betreft allereerst op de nota van de interim-manager die in de loop van dit jaar verwacht wordt, waarop de inspectie vervolgens weer met haar onderzoek kan beginnen.

Dat een dergelijk toetsingsproces zolang duurt, is in zijn visie een bewuste keuze. "Je kunt wel zeggen dat zoiets snel gerealiseerd moet worden, maar dat is doorgaans niet realiseerbaar. Je moet daar de tijd voor nemen, want eerder zijn de voorgestelde veranderingen toch niet doorgevoerd in het beleid en de uitvoeringspraktijk."

Voors en tegens

Ondanks de stroom aan onvoldoendes die de inspectie gewoontegetrouw jaarlijks over de instellingen voor de jeugdzorg uitstort, is het veld redelijk content over het functioneren van de inspecteurs.

Het lijkt wat dat aangaat nauwelijks uit te maken of de gesprekspartner werkzaam is bij een Advies- en Klachtenbureau Jeugdhulpverlening (AKJ), het Platform Samenwerkende Cliëntenorganisaties in de Jeugdzorg en het Familierecht (SCJF) vertegenwoordigt of directeur is van een jeugdinstelling.

Allen zijn ze overtuigd van de zin van het toezicht en spreken ze hun waardering uit voor de inzet van de inspectie. Zo roemt Peter Tromp (SCJF) het "goede overleg" dat zijn Platform 2 à 3 keer per jaar met de hoofdinspectie heeft en noemt hij de inspectie "alert en actief".

En Ben van Bruxvoort die directeur is van het Medisch Kleuter Dagverblijf Tomteboe in Eindhoven ziet als de belangrijkste verdienste van de inspectie dat "je gedwongen wordt om na te gaan of je qua zorg eigenlijk wel voldoet".

Ook heeft ze volgens hem ontegenzeglijk "een rol gehad, alhoewel geen dominante, in de vooruitgang die er geboekt is op het punt van het kwaliteitsbeleid".

Maar het zal niemand verbazen dat er naast deze lovende woorden ook regelmatig harde noten gekraakt worden. In tegenstelling tot Aalders die ervoor pleit om af te wachten hoe de regeling uitpakt, meent Sacha van den Ende, juridisch medewerker van het AKJ in Amsterdam, bijvoorbeeld dat de inspectie zich veel te passief opstelt in haar toezicht op de recent bijgestelde klachtenregelingen.

"Mijn indruk is dat de inspectie het prima vindt als het AKJ daar bij de instellingen achteraan gaat. Wellicht gaan ze er zelfs van uit dat wij de ontwikkelingen rond de klachtenregeling wel in de gaten houden. Zij doen dat in ieder geval nauwelijks, terwijl dat in mijn ogen wel hun plicht is."

Papier versus praktijk

Een punt van kritiek vormt ook de taakopvatting van de inspectie. Zou het niet logisch zijn, zo vraagt de directeur van de Stichting voor Jeugdbescherming en Jeugdhulpverlening in Limburg, Joep Verbugt, zich af, dat de inspectie naast haar toezicht op de instellingen ook de overheid aan haar toetsingspraktijk onderwerpt?

"De overheid wil van alles met deze sector. Deze regering heeft in het regeerakkoord de jeugdzorg hoog op de politieke agenda gezet. Maar het probleem is dat de overheid regelmatig niet met één stem spreekt. De ene keer worden zaken landelijk vastgesteld, maar vind je daar op provinciaal niveau weinig van terug. Maar het gebeurt ook dat wetten elkaar tegenspreken. I

n al dat soort gevallen zou de inspectie voor waakhond van de jeugdzorg moeten spelen en de onvolkomenheden in de wetgeving over het voetlicht moeten brengen."

In eerste instantie reageert Aalders afwijzend op de suggestie van Verbugt om het toezicht van de inspectie ook op de overheid van toepassing te verklaren.

"Wij zijn geen instituut dat toezicht op de overheid kan uitoefenen. Wij zijn immers niet volledig onafhankelijk." Maar tegelijkertijd betoogt zij dat de inspectie niet schroomt om de overheid op haar verantwoordelijkheden te wijzen.

"Als wij op inconsistenties stuiten, kaarten we dat aan. We hebben dat bijvoorbeeld gedaan met de regeling rond ouderbijdragen."

De belangrijkste kritiek betreft evenwel de manier waarop de inspectie te werk gaat. Menigeen in het veld is van mening dat de inspectie zich teveel vastbijt in het toezicht op procedures en zich te vaak als een papieren tijger opstelt.

Daardoor zou ze te weinig oog hebben voor waar het werkelijk om gaat: de dagelijkse praktijk van de hulpverlening en zorg. Een instelling kan formeel wel een klachtenregeling hebben, aldus Peter Tromp, maar dat wil nog niet zeggen dat een jongere ook daadwerkelijk van zo'n regeling gebruik kan maken.

"We moeten niet vergeten dat een jongere vaak in een afhankelijkheidspositie verkeert en daardoor erg kwetsbaar is." Hij pleit dan ook voor verruiming van het instrumentarium en de bevoegdheden van de inspectie.

Ook Ben van Bruxvoort plaatst kanttekeningen bij de werkwijze van de inspectie. "Men legt bij het toezicht teveel de nadruk op beleidsdocumenten. Naar mijn mening komt het zorgproces heel slecht tot uiting in documenten.

Je doet de jeugdzorg en de hulpverleners die daarin werkzaam zijn onrecht door alleen maar naar rapporten te kijken. Anders gezegd, je kunt als instelling wel allerlei protocollen in huis hebben, maar daarmee is niet gezegd dat je goede zorg levert."

Maar anders dan Tromp is hij niet direct voor een uitbreiding van de bevoegdheden van de inspectie. "Als zij meer te vertellen krijgen, zou ik toch terughoudender worden in wat ik tegen de inspecteur vertel. Want voor je het weet heb je dingen verteld die de inspectie niet zint, en sluiten ze de tent."

Van Bruxvoort gelooft wel dat de inspectie op de goede weg is met haar nieuwe aanpak. "Door een instelling in haar geheel te evalueren krijg je een veel beter beeld van wat daar omgaat. Zelf vind ik het onderzoek naar de dossiers van de cliënten het belangrijkste onderdeel daarvan.

Als dat onderzoek goed gebeurt en er zowel naar de daadwerkelijke uitvoering als de documenten gekeken wordt, krijg je een antwoord op de vraag waar het toch allemaal om draait: zijn wij in deze instelling in staat om goede zorg te bieden aan onze cliënten.